摘要：铁路施工项目承包模式选择是关系到国家基础设施建设推进质量和效率的重要一环。文章在梳理现有铁路建设项目工程承包模式的基础上，凝练现状关键问题，基于这些现实问题，解析单价承包模式未能普及化的主要制约因素，凝练相关从业人员仍存在的三大认知误区，深入分析了铁路建设项目推行单价承包模式的优势和机遇，认为已有项目经验、铁路信息化、“一带一路”倡议及持续完善的制度体系均为单价承包模式奠定坚实基础并带来宝贵机遇。最后面向造价咨询单位，详细梳理了从业人员在应对诸多挑战时，所面临的主要制约并提出反馈的策略和建议。以此为铁路建设施工承包模式的深刻探讨及相关决策部门精准施策时提供科学参考，也为单价合同承包模式全面推行至铁路建设提供示范和借鉴。
关键词：单价承包模式；总价承包模式；清理概算；总承包风险费
引 言 施工总价承包模式是当前铁路建设行业的通用模式，也是区别于国内外其他基础设施建设行业是一种具有特异性和先进性的总价承包模式。其所涉及的清理概算是铁路建设过程中的特有阶段，使得施工最终执行结果不能称之为严格意义上的总价合同。而与之相对应的单价承包模式，虽然作为非典型意义上的通用模式，仅在部分项目试点和非国铁控股项目上采用，如成兰铁路、蒙华铁路和鲁南高铁等铁路项目，但自2018年起，单价承包模式即率先得到原铁路总公司的大力推广，并在之后的发展中日益受到重视及推广，其中，上海至苏州至湖州铁路等6个项目被明确要求作为单价承包模式的试点。近年来，国铁集团也在持续推行单价承包模式上做了大量有益探索和积极推动，并取得足够可观的成效。直至2020年，国铁集团已全面要求新开工项目实施单价承包模式全覆盖。 在这样的发展背景下，单价承包模式的系统梳理及关键问题解构成为铁路建设及施工行业值得关注的议题。其对推进中国由基建大国迈向基建强国具有重要的科学和社会意义。据此，本文通过铁路承包模式的现状梳理、典型问题透视，单价承包模式的关键因素、面向造价咨询的主要策略、实施条件进行系统梳理和解析，以为铁路建设施工承包模式的深刻探讨及相关决策部门提供科学参考。 一、现状铁路建设项目承包模式中的主要问题 中国铁路建设发展较晚，但在本世纪之后发展步伐势如破竹，大规模、快速度的铁路建设在华夏大地广域铺开。为了规避千差万别的建设条件制约，施工总价承包模式在铁路建设中成为更为普遍的基本模式。然而，在最终的合同执行决算阶段，一些施工及管理中的共性问题也接续出现，成为铁路建设项目不可回避的现实。基于诸多实际项目经历，结合文献梳理，其中所暴露出的主要问题可归结如下[1-3]： 1、招投标阶段的可行性评估不够深入导致项目实施中的风险分摊不合理 业界在工程招投标阶段，通常笼统地将全部风险包干费费率、Ⅱ类变更设计的限额按同一费率和额度设置，未能深入系统地测度设计深度、地质复杂程度以及标段之间的风险程度等因素，从而使得风险分摊不够合理，造成地质条件复杂、风险较高的项目或标段投资紧缺，违背高风险高回报基本原则。如在新建xx铁路项目中，共计10个站前标段，在招标预算中风险包干费统一设置为2.34%，实际现场施工时，存在站前2标段地质不良、有溶洞需处理的现实情况，若总价承包合同中量差不调整，风险包干费之于站前2标段这一大风险点显著不够，而其他标段无溶洞区段，风险包干费投入较少，因此，笼统化风险包干费设置违背了高风险高回报的基本原则。 2、实操中的随意人为合并变更设计对项目变更设计管理造成负面影响 根据规定，限额以下的Ⅱ类变更设计，通常属于合同约定范围内的风险包干费。项目实操中，普遍存在建设单位管理重视不够，尤其是风险分摊失衡的普遍环境中，部分项目甚至存在着人为合并变更设计，从而达到限额以上（正变更）Ⅱ类变更设计的隐性操作，或拆分负变更设计，以期达到Ⅱ类变更设计的限额以下在风险包干费支出等不同情况，这些欠规范化的操作对变更设计的管理执行造成了负面影响。 3、特情处置中可调整费执行拖沓导致施工资金长期挤占造成工期延误 施工总价承包合同中通常有约定部分可调整的费用，如变更设计和材料价差可适当在一定数值内进行费用调整。现实建设项目中，通常因部分非施工单位责任的特殊情况，有部分额度较大乃至超出承包人承受能力的大额费用出现不能及时处理，拖延至审查部分清理概算阶段才解决，其间造成长期占压施工单位资金，影响工期等情况普遍存在。 4、多因素并致造成项目甲乙双方难以协同导致竣工结算和竣工决算难度大 实际项目中，受制于风险包干费的额度及施工图质量参差不齐等缘由，实际竣工的工程数量与竣工结算的工程数量不能完全匹配，以及部分需在清理概算后要突破原合同签订补充协议的费用处置，导致甲乙双方需耗费较多时间精力进行谈判，造成竣工结算和竣工决算工作较之预期严重滞后。甚至出现项目清理概算批复多年后仍无法办理竣工结算的情况，有的甚至达10年之久，远远滞后于约定要求铁路通车半年内应完成竣工决算的约定。 二、铁路建设项目中单价承包模式普及化的主要制约因素 单价承包模式，是立足于前述现实铁路建设项目中，在承包模式中暴露出的诸多现实问题的基础上，跳出传统施工承包类型的创新性项目承包模式。然而，在项目实操中，铁路各级管理人员通常对合同管理模式存在较多争议，使得决策者在合同模式的选择上仍然受到一些掣肘，通常而言，其认知误区多聚焦在以下几个方面[2-4]： 1、单价承包因随时需处置特情从而增加管理工作量的认知误区 传统施工总价承包管理模式中，在面对变更设计、材料价差调整、费用处理等情况处置时，多沿袭概算清理传统，即拖延至清概阶段再统一处置。这样的处置思维，在业界普遍被认为具有建设过程问题少的优点。相较于此，单价承包模式下，因强调投资的过程控制，从而在上述问题的处置上通常是要求及时并急迫，给从业者造成一种增加工作量的错觉，然而事实上，经多方考证，这种模式反而对于施工效率、工期推进等都具有较为积极的促进作用。 2、单价合同也如总价合同一样容易出现投资管理失控的认知误区 聚焦投资控制视角，总价承包模式中，因风险偏移造成初定合同得不到较好执行，普遍存在建设项目在施工图量差、三电迁改、临时用地、新增工程等方面突破原定合约的情况。此外，在风险包干费控制方面，因缺乏详尽的变更设计相关的实物量支撑，导致投资控制出现泛化甚至离轨现象。而单价承包模式中，投资控制的前提则为设计质量，在相同设计下，仅需对数量进行有效控制，即可保证整体投资控制目标。 3、工程保险管理缺位及优化工程保障措施的积极性不足的认知误区 总价承包模式下，工程保险费通常未基于建设项目的详细风险评估，而是泛化地按照业界较为含糊的通量投保，从而带来投保范围不明确、投保针对性不强，既浪费了建设投资，又不能真正起到建设单位风险转嫁的作用。同时，因总价承包的包干制，缺乏完善的奖惩机制，承包人通常懒于进行工程保障措施优化。而在单价承包模式下，因过程控制的严苛，通常甲乙双方更加重视工程风险的管理，从而有利于投资及相应风险的管理。然而，受制于单价承包模式的不普及不通用，较多从业人员无法深入认知其在这些方面的优势。 三、铁路建设项目推行单价承包模式的优势和机遇 近年来，伴随铁路等基础设施建设项目相关管理水平的不断提升及体制机制的不断完善，以及国家有关铁路重大基础设施建设项目的战略布局，单价承包模式的萌发、成长乃至广泛普及获得了一些得天独厚的优势[3-5]。 1、已建铁路项目实践凝结了有益经验并形成较为系统的单价承包模式 单价承包模式已在成兰铁路、蒙华铁路和鲁南高铁的施工实践中获得有益成效，特别是在招投标范本、合同文本、清单子目设置、计量规则及工程优化设计等方面已凝结了宝贵经验，并形成了较为规范化的体系，使得项目完成度及工期控制均获得了较高的质量并能从中受益。例如，蒙华铁路的单价模式中，其合同管理因充分融入FIDIC合同条件的管理理念，体现风险共担原则，突出强投资控制及成本控制等的优势。 2、全面实施施工图阶段招标及铁路信息化发展为单价承包模式奠定基础 铁路已全面实现施工图阶段招标，全面化设计、审查一体从源头上保障单价承包的利益基础和条件支撑。同时，随着BIM、CIM等现代信息技术的深入融入，铁路建设信息化发展步伐迅猛，现场工程进度把控和数量管控都更加明晰化和精准化，这在一定程度上有助于推动单价承包模式的普及化。 3、“一带一路”推进为铁路推行单价承包提供了更广阔的平台 “一带一路”倡议自提出以来，受到国际上诸多好评，认为是中国构建世界命运共同体的有益举措和高水平建设框架，同时也是支撑我国基础设施建设“走出去”的重要平台。现行国家级、国际级公路及铁路等基础设施建设工程项目，绝大多数已采取单价承包模式。另外，根据《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》、《铁路“十四五”发展规划》等国家级重大发展战略规划，单价承包模式将在未来我国主导的铁路、公路等基础设施建设项目中全面推行，有助于“一带一路”建设的纵深推进。 4、不断完善的规范体系助推铁路建设项目全面铺开单价承包模式 《铁路工程工程量清单规范》（TZJ1006-2020）为单价承包模式的推广吹响了号角，同年，国铁集团印发《关于中国国家铁路集团有限公司铁路建设项目施工单价承包管理办法的通知》（铁建设（2020）192号），也为单价承包模式实施的全面铺开奠定了坚实基础。 四、面向造价咨询单位的单价承包模式掣肘及破局策略 造价咨询单位，作为投资控制的专业机构和项目承包模式的主体之一，应深刻认知新模式的 ***付费内容*** |
